Вверх по лестнице, бегущей вниз

Закричал он: «Что за шутки!
Еду я вторые сутки,
А приехал я назад,
А приехал в Ленинград!»

С. Маршак «Вот какой рассеянный…»

Вам не кажется, что мы уже давно живем в каком-то вывернутом наизнанку мире Рассеяннного с улицы Бассейной?  Ежегодно просовываем в новые бюджетные «рукава» руки и с удивлением обнаруживаем, уже через месяц-два, что это «брюки». А потому и принятые 2 июня Верховной Радой поправки к Бюджетному кодексу, несмотря на  радужные правительственные комментарии, вызывают изрядный скептицизм. Не окажется ли так, что вместо обещанной «шапки» на ходу нам опять напялят на голову «сковороду»? Об этом и о стратегии формирования бюджета в целом в стране и в регионах мы беседуем с человеком, искушенным во всех тонкостях бюджетных процедур — экс-главой Сумского областного совета, а ныне советником главы облгосадминистрации  Марком Берфманом.

— Марк Абрамович, насколько можно доверять заверениям Кабмина о том, что расходная часть бюджетов  городов районного подчинения сел и  поселков теперь увеличится на 30%-50% и почему поправки были  приняты так скоропалительно?

— Прежде всего, хочу обратить ваше внимание на то, что изменения, о которых вы спрашиваете – распространить формульный подход на города и села   —  записаны в переходных положениях Бюджетного кодекса, принятого еще в  2000 году. Сегодня пытаются это требование выполнить и изображают его,  как новацию. Почему? Первая причина – уровень бюджетной  обеспеченности  в Украине,  в связи с инфляцией, в связи с падением ВВП  и т. п. непрерывно уменьшается.  Поэтому, в этой ситуации решили отдать почти все средства, так сказать «на места», мол,  делайте с ними,  что хотите…

— … чтобы сказать потом, что Кабмин ответственности за ситуацию в стране не несет, а виноваты органы местного самоуправления?  

— Я этого не говорил, но точно могу сказать: чем меньше денег будет в Госбюджете,  тем больше задач будет переводиться «вниз», под  ответственность местных  органов  самоуправления, особенно в части социальных льгот.  При этом учтен очень хорошо менталитет нашего населения. Каждый голова сельсовета считает, что, если Минфин даст ему деньги,  то их не «придержат»  у себя район или область,  и что эта сумма  будет большей, чем раньше. Да, может быть,  и большей,  но и задач сельские советы с этим получат тогда столько, что не обрадуются. И, кроме всего прочего,  эти изменения -  мощнейший рычаг для завоевания определенных постов  в Украине, особенно в условиях предстоящей президентской кампании. Я считаю,  что это — просто жульничество.

— Что именно Вы имеете в виду?

— То, что в вопросе формирования и распределения бюджетов опять происходит элементарная подмена понятий.  С великой гордостью и премьер-министр, и Ассоциация городов Украины говорят о том, что теперь Министерство финансов будет наделять бюджетами напрямую села, поселки и т.д., вплоть до хуторов. Надо задать вопрос: «А где эти деньги зарабатываются? В Минфине?»  Правомочно ли вообще говорить о наделении регионов средствами? Логичнее, наверно, было бы говорить о выделении регионами средств на общегосударственные нужды и контроле именно за этими средствами. Поэтому первое, что бросается в глаза – это то, что сегодня резко централизуется и повышается зависимость местного самоуправления от органов государственной власти.

— Но ведь и прежняя система формирования бюджетов мало кого устраивала?

— Что ж, давайте посмотрим, насколько «вредным» было участие областей в формировании бюджета того или иного населенного пункта, и насколько «полезным» участие в этом процессе центральной власти. До того, как в 2000 году был принят Бюджетный кодекс Украины, каждая область четко знала о своих доходах и расходах.  Следовательно, каждая область четко понимала, является ли она в финансовом плане дотационной или «донором». Поэтому ставились задачи перед теми, кто, грубо говоря, «живет за счет других»,  об устранении  их зависимости от работы  других регионов и об увеличении собственных бюджетных поступлений.  Многие регионы знали, что они зарабатывали больше,  чем тратили,  в т. ч. и Сумская область, которая на протяжении всех лет зарабатывала и сегодня зарабатывает больше, чем тратит. Я участвую в этой работе с 1992 года, и скажу, что у областной власти  в то время были и  время, и возможность вникнуть в нужды каждого района, города, села.  Такая возможность исчезла после того, как был принят Бюджетный кодекс. После этого уже влияние на бюджеты районов  у облсовета  стало весьма условным.

Теперь давайте говорить о том,  как повлияло на местные бюджеты усиление их зависимости от центральной власти. Начнем с 2003 года,  который называют самым стабильным  в экономическом отношении.   Ушел премьер-министр Кинах, пришел премьер-министр  Янукович. И  сразу бюджет, который предыдущее правительство сделало, был объявлен неправильным: нужно в корне перерабатывать, уменьшить объем прожиточного минимума, минимальной зарплаты и т.д. Затем год 2004-ый.  Ну,  тут была революция, говорят, поэтому в последний день приняли бюджет. Мол,  лучше какой-нибудь, чем никакой.   И с этого момента не было ни одного года, когда бюджет страны  принимался бы в срок и без  лозунга  «Лучше какой-нибудь бюджет, чем никакого». Соответственно и в регионах ни  один год мы не могли, как положено, в сроки  принять свои бюджеты. Это и  есть та однозначная зависимость местных бюджетов от центра. Все дрязги, которые происходят там, отражаются на них.  

— Очевидно, кому-то выгодно, чтобы все происходило именно так?

— Тут есть несколько нюансов. Первый  заключается в том, что, когда Минфин имел дело с областями, то ему с ними «бороться» было очень сложно. Почему? Области совершенно четко знали свои планы, свои доходы и расходы и имели и властный, и интеллектуальный потенциалы, чтобы защищать свои интересы.  Например, как мы защищали бюджет Сумской области на  1996 год?  Показываем Минфину: вот наши расчеты, вот наши потребности.  Нам не надо дополнительных денег, но  представьте,  пожалуйста,  результаты своих расчетов и покажите их обоснование. Бюджетный  комитет с нашей позицией согласился. Но к повторному визиту   сумской делегации по этому вопросу те  из начальников отделов Минфина, кто  не смог убраться в командировку, взяли больничные. Мы неделю добивались,  чтобы нам показали, на основании чего  происходит формирование бюджета Сумской области, и своего добились.   А вот вам ситуация  после принятия Бюджетного кодекса: когда районы обнаружили в своих бюджетах «дырки»,  то поняли что должны обсудить этот вопрос с Минфином. Кинулись туда, а там объявление: «Представители районов не принимаются». Что делать? Просить защиты у облсовета? А как, если  представители областей потеряли законное право говорить от имени своих  районов? Эксперименты вышестоящих государственных институтов с бюджетом мне вообще  напоминают попытки человека подняться вверх по эскалатору, едущему вниз.

— Кому еще, кроме Минфина,  выгодна эта ситуация?

— И принятие Бюджетного  кодекса   в 2000 г., и  недавние июньские поправки к нему прошли  в Верховной Раде «на ура». Почему? Первая причина: городской голова или голова села гарантировано не попадет к министру или заместителю министра  финансов на прием. И тут появляется благодетель, который ногой открывает двери  в министерские кабинеты. Кто это? Правильно, народный депутат Украины. Но нардеп, который возьмется решать задачи области в целом,  не волшебник. Во-первых, никто не даст по его ходатайству столько, сколько нужно области для нормальной жизни.  А, во-вторых,  никто не скажет,  что этот «благодетель»  действовал законным способом. А так он пришел с сельским головою в  Минфин, и  поменяли унитазы в фельдшерско-акушерском пункте.Кто благодетель? Народный депутат такой-то.  За кого надо голосовать? За народного депутата такого-то. Но какому  нардепу дадут эти крохи? Да только тому, кто сегодня принадлежит к политической силе, которая  формирует правительство. Цепь интересов, таким образом,  совершенно логично замыкается.

— Можете ли Вы привести практические последствия изменений, сделанных в Бюджетном кодексе?

— Правительство говорит сегодня: «А мы не 30%, а 50% будем  отдавать в «глубинку». Но, как я уже говорил, увеличение выделенных средств будет прямо пропорционально и росту задач для местных органов самоуправления.  Например, дадут на 2010 год  селу  на 10% больше средств на расходы, но ПТУ, которое в нем находится,  переведут с государственного финансирования на местное.

-  А есть ли в  Украине какие-то законные основания, чтобы  строить бюджет так,  как подсказывает здравый смысл?

—  Еще в 2000 г. был принят Закон Украины о государственных социальных стандартах и гарантиях, который разъясняет, что такое стандарт и что такое госгарантии. У нас унитарное государство, следовательно, мы должны делать так,  чтобы на каждого, например, ученика приходилось одинаковое количество денег, чтобы качество образования в столице и в любом селе любого уголка страны   было одинаковым. При этом мы оперируем таким понятием, как «социальный стандарт» и «минимальная заработная плата», опять же подменяя эти понятия. Что такое минимальная зарплата? Это – не стандарт, а только результирующий показатель по соблюдению социальных стандартов. Социальным же стандартом является потребительская корзина, которая обеспечивает здоровый образ жизни и нормальное существование – уровень бесплатной медицины, уровень бесплатного образования и  т.п. Если бы каждый из таких социальных стандартов был разработан для всей страны, то тогда можно было бы перейти к формированию бюджета «здравого смысла» — снизу вверх. Голова или бухгалтер сельсовета сидит и раскрывает норматив и «рисует»: у  него, допустим, в селе 150 учащихся, и он считает столько надо  денег  на такое их  количество  по нормативу. Тогда можно грамотно распоряжаться доходами и расходами.

— Но все сегодня делается иначе, «шиворот-навыворот»?

— Да. Если говорить о сегодняшнем бюджетном процессе, то и он в целом, и «новация» правительства идеологически порочны.  Мы в Украине уже потеряли десять лет на этот эксперимент.  Формульный подход не понятен никому, поскольку   он отделил  бюджетный процесс от здравого смысла. Каждая семья в Украине имеет свой бюджет, и им занимаются люди, которые им не имеют  никакого специального экономического образования. Тем не менее,  они понимают  что такое «сводить концы с концами», а Минфин и Кабмин нет.

Есть вообще несколько принципиальных вопросов,  на которые сознательно не дают ответы. Вот, например, что такое дефицитный или бездефицитный бюджет?  Бездифицитный – это, понятно такой,  когда сумма расходов равна сумме доходов. Правильно? Для всего мира правильно, только для Украины неправильно. Когда планируют расходы ни один чиновник в мире, если он хочет сохранить доброе имя, никогда в жизни он не пропустит ни одного закона, чтобы его требования не включить в расходы. И, если все эти законы и подзаконные акты объединяют вместе и сравнивают с доходами, то совпасть они могут только случайно – бюджет получается или профицитным или дефицитным.  Что делают у нас? У нас вводят так называемый «коэффициент бюджетной  обеспеченности».  Нужно, скажем, на год 25 млрд. гривен. А есть только 23 миллиарда.  23 поделили на 25 и получили коэффициент  0,9.  Затем начинается распределение  всех бюджетных  расходов с коэффициентом 0,9. Но что тут происходит?  Тот человек, который решает, какой закон надо выполнять и давать под него деньги, а какой не надо – нарушает закон. То есть, «забота» о местном самоуправлении делает чиновников органов местного самоуправления преступниками.   Представьте:  голова сельсовета сегодня  даст деньги на празднование 100-летия сельской школы, а завтра кто-то умрет из-за того что в ФАПе нет лекарств. И ему скажут: «У  тебя же был бездефицитный бюджет».  Сегодня бюджетное планирование в Украине это то, за что ставят двойки по арифметике в первом классе, когда ученик смотрит сначала ответ, а потом подгоняет под него решение задачки. Вот это — сегодняшнее бюджетное планирование. Пока мы четко не определим,  что такое бюджетный дефицит, бюджетный процесс никогда не будет ни прозрачным, ни корректным и будет только плодить «преступников» на уровне местного самоуправления.

— И все же Вы так и не ответили прямо на первый вопрос…

— О том, насколько можно доверять «манне небесной», упавшей на города и села? Отвечу словами Бунши  из фильма «Иван Васильевич меняет профессию»: «Меня терзают смутные сомнения…»

Беседовал Александр Гвоздик